OZNAMOVATEL

Ministerstvo spravedlnosti má za to, že příspěvkové organizace územních samosprávných celků a obchodní společnosti s majetkovou účastí těchto subjektů v zásadě nemají po 17. 12. 2021 povinnost zavést vnitřní oznamovací systém. Sporná tato otázka nicméně může být v případě školských právnických osob.

Zatímco uplatnění přímého vertikálního účinku na územní samosprávné celky jakožto veřejnoprávní korporace lze dovodit z jejich přímé vazby na stát jako takový, ve vztahu k příspěvkovým organizacím a obchodním společnostem totéž již podle našeho názoru dovodit nelze. Současně nám nejsou známy žádné specifické dozorčí či kontrolní prostředky státu, které by svou povahou či významem vyhověly požadavku jeho autority či dohledu, jak jej chápe SDEU. Z rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie (SDEU) totiž vyplývá, že přímý vertikální účinek netransponované (nebo nesprávně transponované) směrnice dopadne vedle státu také na subjekty, které stát pověřil zajišťováním činnosti ve veřejném zájmu, a které buď podléhají kontrole ze strany státu nebo jsou za účelem plnění těchto činností nadány specifickými pravomocemi, kterými obvykle nedisponují jednotlivci v rovnocenných vztazích typických pro soukromé právo. Právní forma takového subjektu přitom není podstatná.

Domníváme se dále, že jakkoliv příspěvkové organizace územních samosprávných celků zásadně poskytují služby v obecném zájmu (vykonávají tzv. pečovatelskou veřejnou správu), nejsou k této činnosti vybaveny zvláštními pravomocemi (nejedná se o nositele tzv. vrchnostenské správy, kteří by autoritativně zasahovali do práv a povinností nepodřízených subjektů).

Hraničním případem mohou být školy a školská zařízení zřizované územními samosprávnými celky, které v některých ohledech podle dnes již ustálené judikatury správních soudů vrchnostenskou správu vykonávají (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 53/2011 ze dne 27. 7. 2011). Ve vztahu k nadání vrchnostenskou správou pak není rozhodné, kdo je zřizovatel školy (včetně zřizovatele soukromého). Nicméně ani v těchto případech nelze podle našeho názoru bez pochybnosti tvrdit, že jsou školské právnické osoby nadány zvláštními pravomocemi, které přesahují rámec práv a povinností, jimiž disponují osoby soukromého práva. Je však třeba připustit, že minimálně v rozsahu, v jakém rozhodnutí kompetentního orgánu školské právnické osoby představuje zásah do veřejných subjektivních práv jednotlivců, včetně práva na vzdělání, by takové rozhodnutí mohlo z pohledu SDEU současně představovat výkon speciálních pravomocí. Takové rozhodnutí však nelze s ohledem na rozkolísanou a mnohdy až vnitřně rozpornou judikaturu SDEU předvídat.

Nezavedení vnitřního oznamovacího systému může tedy teoreticky zakládat odpovědnost za škodu, která oznamovateli v důsledku neimplementování směrnice (tedy porušením práva Evropské unie) vznikla. S ohledem na nutnost prokázání příčinné souvislosti mezi nezavedením oznamovacího systému (respektive neimplementováním příslušného ustanovení směrnice) a vznikem škody se však tento scénář v praxi jeví jako jen obtížně realizovatelný.

S ohledem na výše uvedené a na celkový přínos oznamovacích systémů můžeme jejich zavedení doporučit i v případě škol a školských zařízení. V případě přijetí transpozičního zákona o ochraně oznamovatelů v podobě, v jaké bude na začátku roku 2022 předložen vládě, budou nicméně příspěvkové organizace územních samosprávných celků s méně než 50 zaměstnanci od povinnosti zavádět vnitřní oznamovací systém osvobozeny.

Článek 8 odst. 9 směrnice stanoví, že členské státy mohou od povinnosti zavedení oznamovacího systému osvobodit obce s méně než 10 000 obyvateli. Je zřejmé, že zásada legality si výhledově bude žádat osvobození prostřednictvím zákona, což je také plánováno (jde o ustanovení obsažené v transpozičních návrzích). Nicméně do té doby, než bude transpoziční legislativa přijata, nezbývá, než obce do 10 000 obyvatel osvobodit jiným způsobem, v tomto případě interpretací daných ustanovení směrnice z hlediska jejich smyslu a účelu a současně ve světle připravované legislativy. Bez významu zde není ani argument z pohledu ekonomické analýzy práva (law and economics), tedy že by naprosto nebylo účelné ani hospodárné v tuto chvíli cca 6 000 obcí nutit, aby investovaly veřejné prostředky do zřízení a provozu VOS, když by od této povinnosti byly v horizontu dvou let opět osvobozeny, jak to směrnice připouští.

Směrnice počítá s tím, že povinnost zavést mají společnosti s více než 50 zaměstnanci. Máme povinnost zavádět oznamovací systém, když naše škola má více než 50 zaměstnanců i když naším zřizovatelem je město, které s ohledem na počet obyvatel nižší než 10 000 systém nezavádí?   

Ministerstvo spravedlnosti má za to, že příspěvkové organizace územních samosprávných celků a obchodní společnosti s majetkovou účastí těchto subjektů obecně nemají po 17. 12. 2021 povinnost zavést vnitřní oznamovací systém. Školy a školská zařízení jsou nicméně hraničním případem (více viz odpověď na otázku č. 1).

Jakkoliv Směrnice umožňuje od povinnosti zavést oznamovací systém obce s méně než 10 000 obyvateli, taková výjimka se již nicméně netýká subjektů, které obce zřizují.

Návrh zákona obsahující komplexní úpravu ochrany oznamovatelů a zároveň plně implementující ustanovení Směrnice do českého právního řádu byl spolu s doprovodným změnovým zákonem předložen poslanecké sněmovně již v 8. volebním období (ST 1150 a 1151), kde stihl projít pouze prvním čtení. Ministerstvo spravedlnosti nyní návrh zákona pouze aktualizovalo a ten je tak připraven k předložení nové vládě. Pokud vláda návrh zákona v jeho stávajícím znění schválí, bude možné ho předložit Poslanecké sněmovně začátkem roku 2022. Datum účinnosti zákona o ochraně oznamovatelů však nelze v tuto chvíli s ohledem na délku legislativního proces určit. Současný návrh předpokládá účinnost od 1. 1. 2023.

Navrhovaný zákon o ochraně oznamovatelů představuje komplexní implementaci Směrnice do českého právního řádu. Za povinné subjekty (tj, entity s povinností zavést vnitřní oznamovací systém) tak považuje všechny subjekty, na které tuto povinnost uvaluje Směrnice. Bude se tak např. jednat o všechny zaměstnavatele (soukromé i veřejné) zaměstnávající více než 50 zaměstnanců a další subjekty.

Privátní společnosti nyní nemají povinnost zavádět vnitřní oznamovací systém.  Tuto povinnost budou mít společnosti s nejméně 50 zaměstnanci a další subjekty, až po účinnosti připravovaného zákona.

I zaměstnanec soukromé společnosti může podat oznámení prostřednictvím externího oznamovacího systému či jej uveřejnit Za předpokladu, že oznámení naplňuje požadavky Směrnice.

Obce, jako jediné z veřejnoprávních subjektů, mohou vnitřní oznamovací systémy sdílet, zejména v rámci dobrovolných svazků obcí. Sdílení např. na úrovni kraj a obec již možné není.

Ano. Jen je pak v praxi nutné rozlišit, zda je postupováno dle nařízení vlády či dle Směrnice, o čemž musí být jasně informován i oznamovatel.

Ano, vztahuje. Oznamovatelem ve smyslu Směrnice je  fyzická osoba, ktzerá se v souvilosti s prací  nebo jinou obdobnou činností  dozvěděla o protiprávním jednání, které porušuje právní předpis spadající do oblasti do jedné z oblastí vymezených Směrnicí.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „Směrnice“), stanoví požadavky na zachování důvěrnosti ve vztahu k v zásadě třem kategoriím osob:

• oznamovatelům,
• prostředníkům a
• dotčeným osobám (tedy osobám, proti kterým oznámení směřuje).

Zatímco ve vztahu k totožnosti oznamovatelů stanoví Směrnice v článku 16 odst. 1[1] ochranu nejsilnější, tedy že jejich totožnost nelze nikomu sdělit bez jejich výslovného souhlasu, a to s výhradou splnění podmínek uvedených v odstavci 2[2], ve vztahu k ostatním výše zmíněným osobám již Směrnice tak striktní není.

O zachování důvěrnosti ve vztahu k prostředníkům se Směrnice v rámci normativního textu zmiňuje pouze v rámci definic v článku 5 odst. 8, kde uvádí, že pomoc takové osoby by měla být důvěrná. Dále pak Směrnice v článku 4 odst. 4 uvádí, že „opatření na ochranu oznamujících osob uvedená v kapitole VI se případně vztahují i na prostředníky“, přičemž odkazovaná kapitola se zachování důvěrnosti nevěnuje.

Specificky ochraně dotčených osob se Směrnice věnuje v článku 22. Ten nicméně v odstavci 2 povinnost ochrany totožnosti dotčených osob vztahuje pouze k příslušným orgánům, tedy orgánům, které plní funkci externího oznamovacího systému.

Ochrana totožnosti všech výše uvedených osob je pak ve vztahu k přijímání, evidenci a uchovávání oznámení obecně upravena v článku 9 odst. 1 písm. a) Směrnice, který stanoví, že: „Postupy pro interní oznamování porušení a pro přijímání následných opatření podle článku 8 zahrnují kanály pro přijímání oznámení, které jsou navrženy, zavedeny a provozovány bezpečným způsobem, jenž zajišťuje ochranu utajení totožnosti oznamující osoby a veškerých třetích osob zmíněných v oznámení a zabraňuje přístupu neoprávněných pracovníků;“.

S ohledem na výše uvedené a na povinnost přijetí následných opatření s řádnou péčí (diligent follow-up)[3] lze uvést, že pokud k prošetření oznámeného porušení nebo navržení či provedení vhodných nápravných opatření bude v rámci tzv. diligent follow-up nutné odhalit (zpravidla jen velmi omezenému okruhu osob) totožnost dotčené osoby, může tak příslušná osoba učinit.

Je nicméně nutné dodat, že ochrana totožnosti všech výše uvedených osob včetně osoby dotčené musí být s přihlédnutím k individuálním okolnostem každého případu zachována v co nejvyšší možné míře, ať už z důvodu ochrany před odvetnými opatření (v případě oznamovatelů, prostředníků a osob v obdobném postavení) nebo z důvodu zabránění poškození dobré pověsti a ochrany dalších osobnostních práv (v případě dotčených osob).

[1] „Členské státy zajistí, aby totožnost oznamující osoby nebyla sdělena bez jejího výslovného souhlasu nikomu kromě oprávněných pracovníků příslušných k přijímání oznámení nebo následných opatření. Totéž se vztahuje i na jakékoli další informace, z nichž by mohla být přímo či nepřímo vyvozena totožnost oznamující osoby.“

[2] „Odchylně od odstavce 1 může být totožnost oznamující osoby a jakékoli další informace uvedené v odstavci 1 zveřejněny, pouze pokud se jedná o nezbytnou a přiměřenou povinnost vyplývající z unijního či vnitrostátního práva v souvislosti s vyšetřováním nebo soudním řízením vedeným vnitrostátními orgány, včetně zachování práva dotčené osoby na obhajobu.“

[3] Článek 5 odst. 12 ve spojení s článkem 9 odst. 1 písm. c) a d).

Pokud pověřenec pro ochranu osobních údajů či správce osobních údajů obdrží v souladu GDPR žádost o přístup k osobním údajům a informacím, které se týkají agendy ochrany oznamovatelů, nebudou se takovou žádostí zabývat a předají ji k vyřízení příslušné osobě.

Příslušná osoba pak vyhodnotí, zda osobní údaje žadatele dle GDPR zpracovává, a následně posoudí, zda je s ohledem na limity stanovené Směrnicí žadateli možné vyhovět. Příslušná osoba bude muset zejména posoudit, zda by vyhověním žádosti subjektu údajů nemohlo dojít k maření prošetřování oznámení, ztížení přijetí nápravných opatření či odhalení totožnosti oznamovatele.  O výsledku posouzení žádosti pak příslušná osoba informuje přímo žadatele, bude-li takový postup adekvátní.